Le schéma ci-dessus synthétise l’articulation des documents de planification des mobilités qui s’appliquent en France (blocs de gauche + Plan de Mobilité (PdM) en orange) et leur lien avec les principaux documents associés pertinents pour la transition écologique.
Le cadre juridique des mobilités en France
Le cadre légal et réglementaire des mobilités en France repose sur un ensemble de lois, règlements et documents de planification hiérarchisés.
Le Code des transports et le Code de la route, complétés par le Code de l’urbanisme et le Code général des collectivités territoriales constitue la base juridique principale du droit français des mobilités. Des lois majeures ont marqué l’évolution du cadre normatif : la LOTI (1982)[1], la LAURE (1996)[2], loi SRU (2000)[3], loi Grenelle II (2010)[4], la loi NOTRe (2015)[5], la loi d’orientation des mobilités (2019)[6], et plus récemment la loi Climat et Résilience (2021)[7].
- Équivalent wallon : Nouveau Code de la voie publique
Le Code des transports reconnaît à tous les usagers, y compris ceux dont la mobilité est réduite ou souffrant d’un handicap, un droit à se déplacer et la liberté d’en choisir les moyens. « La mise en œuvre de cet objectif [de droit au transport] doit se faire dans les conditions économiques, sociales et environnementales les plus avantageuses pour la collectivité et dans le respect des objectifs de limitation ou de réduction des émissions de polluants et de gaz à effet de serre. » (Article L. 1111-1 du Code des transports). Le code de l’urbanisme prévoit en outre le principe de « diminution des obligations de déplacements motorisés et de développement des transports alternatifs à l’usage individuel de l’automobile » (article L. 101-2 3°).
Le cadre juridique français établit ainsi un lien explicite entre mobilités, urbanisme, inclusion et transition écologique.
Au niveau local, les documents de planification des mobilités sont souvent les mêmes que ceux qui traitent d’aménagement du territoire ce qui traduit l’approche combinée urbanisme-mobilités. Ces documents de planification jouent un rôle important pour décliner dans les territoires les grandes orientations nationales en matière de transition écologique des mobilités. Ils doivent respecter une logique de hiérarchie et de compatibilité, du niveau local au niveau national (cf partie II).
À noter, l’État français produit des documents sectoriels non contraignants, de type soft law (droit souple). Ce sont des règles non obligatoires qui visent à définir des orientations stratégiques sans obligations : Stratégie de développement des mobilités propres , plan vélo et marche 2023-2027, Stratégie nationale pour le fret ferroviaire, Feuille de route nationale pour la logistique urbaine durable…
Les documents locaux stratégiques en matière de mobilités
Le Schéma Régional d’Aménagement, de Développement Durable et d’Égalité des Territoires (SRADDET)
- Échelle : régionale (13 régions en France métropolitaine et 5 territoires ultramarins)
- Objectif : définir, à l’échelle régionale, une stratégie cohérente et durable d’aménagement du territoire visant à organiser le développement économique, les transports de personnes et de marchandises, l’habitat, la gestion des ressources et la transition écologique, tout en réduisant les inégalités territoriales.
- Valeur juridique : Il est opposable au Schéma de Cohérence Territoriale (SCoT) ce qui signifie que l’on peut attaquer un SCoT en justice s’il contredit le SRADDET (ex : sur le taux d’artificialisation prévu).
- Équivalent wallon : Schéma de Développement Territorial
Le Schéma Régional d’Aménagement, de Développement Durable et d’Égalité des Territoires (SRADDET) est un document de planification stratégique élaboré par le Conseil Régional (exemple : Région Hauts-de-France). Il vise à coordonner les politiques régionales en matière d’aménagement du territoire, de transport, d’environnement, d’énergie, de gestion des déchets et d’égalité des territoires.
Le SRADDET fixe des objectifs à long terme pour un développement harmonieux, durable et équilibré du territoire régional. Il s’appuie sur deux volets : un rapport d’orientations (vision stratégique) et un fascicule de règles (prescriptions opposables). Ces règles sont contraignantes pour certains documents locaux comme les SCoT, plans de mobilité, ou Plans Climat Air Énergie Territoriaux (PCAET), qui doivent être compatibles avec lui.
Le SRADDET remplace plusieurs schémas sectoriels antérieurs (Schéma régional climat air énergie (SRCAE), Plan régional de prévention et de gestion des déchets (PRPGD)…) en les intégrant dans une logique cohérente. Il contribue à la lutte contre l’artificialisation des sols, à la préservation des ressources naturelles, à l’adaptation au changement climatique et à la réduction des inégalités territoriales.
En matière de mobilités, il fixe des « objectifs en matière d’infrastructures de transport, d’intermodalité, de logistique et de développement des transports de personnes et de marchandises […] déterminés, en particulier, au regard des besoins identifiés de déplacement quotidien entre le domicile et le lieu de travail » (Code Général des Collectivités Territoriales, Article R4251-4)
Son fascicule de règles détermine notamment « les mesures de nature à favoriser la cohérence des services de transport public et de mobilité et la cohérence infrarégionale des plans de mobilité limitrophes ; les mesures de nature à assurer une information des usagers sur l’ensemble de l’offre de transports, à permettre la mise en place de tarifs donnant accès à plusieurs modes de transport et la distribution des billets correspondants ; les modalités de coordination de l’action des collectivités territoriales et de leurs groupements, relatives aux pôles d’échanges stratégiques, ainsi que l’identification des aménagements nécessaires à la mise en œuvre des connexions entre les différents réseaux de transport et modes de déplacements, en particulier les modes non polluants ; les voies et les axes routiers qui constituent des itinéraires d’intérêt régional. » (Code Général des Collectivités Territoriales, Article R4251-9).
Les grandes orientations fixées dans le SRADDET nourrissent les clauses des conventions signées entre les Régions françaises et la SNCF, opératrice de la quasi-totalité des trains express régionaux (TER).
| Mobiliser le CPER pour financer les mobilités durables |
| Les Contrats de plan État–Région (CPER) sont des instruments budgétaires et programmatiques qui engagent l’État et les Régions. Ils permettent le financement partagé de projets d’infrastructures de transport (ferroviaire, routier, mobilités actives, intermodalité…). Ce ne sont pas des documents de planification “stricto sensu” mais ils sont déterminants pour la mise en œuvre |
Le Schéma de Cohérence Territoriale (SCoT)
- Échelle : supra-intercommunale (ou intercommunale)
- Objectif : définir une stratégie d’aménagement et de développement durable à 20 ans.
- Valeur juridique : les documents locaux (PLU, cartes communales) doivent être compatibles avec le SCoT.
- Équivalent wallon : Schéma de Développement pluri-communal ou communal (selon les cas)
Le Schéma de Cohérence Territoriale (SCoT) est un document de planification intercommunal en matière d’aménagement du territoire. Il fixe les grandes orientations d’urbanisme, d’habitat, de mobilité, de développement économique et de protection de l’environnement à l’échelle d’un bassin de vie (souvent une intercommunalité ou un groupement d’intercommunalités).
Le SCoT vise à assurer la cohérence entre les politiques publiques locales dans une perspective de développement durable (lutte contre l’artificialisation des sols, transition énergétique…). Il encadre les documents d’urbanisme locaux, notamment les PLU (Plans Locaux d’Urbanisme), PLUi (Plans Locaux d’Urbanisme intercommunaux) et cartes communales, qui doivent être compatibles avec lui.
Il comprend généralement trois volets :
- Un Rapport de présentation : diagnostic du territoire, justification des choix.
- Un Projet d’Aménagement Stratégique (PAS) : vision politique à long terme.
- Un Document d’Orientation et d’Objectifs (DOO) : règles opposables.
Le SCoT doit respecter les documents supra, notamment le SRADDET régional.
En matière de mobilités, le DOO fixe des orientations et objectifs concernant les « localisations préférentielles des commerces dans les polarités existantes et à proximité des lieux de vie, des secteurs de revitalisation des centres-villes, des transports » (Code de l’urbanisme, Article L141-5). Il fixe aussi les « orientations de la politique de mobilité dans un objectif de diminution de l’usage individuel de l’automobile » et des « objectifs chiffrés de densification en cohérence avec l’armature territoriale et la desserte par les transports collectifs » (Code de l’urbanisme, Article L141-7).
Le Plan de Mobilités (PdM)
- Échelle : ressort territorial de l’autorité organisatrice de la mobilité (AOM), généralement une intercommunalité.
- Objectif : organiser les déplacements de manière durable et efficace, en favorisant les transports alternatifs à la voiture individuelle, pour répondre aux besoins des usagers tout en réduisant l’impact environnemental.
- Valeur juridique : les PLU/PLUi doivent être compatibles avec le PdM qui est donc opposable.
- Équivalent wallon : Pas de document similaire
Le plan de mobilités (anciennement Plan de Déplacements Urbains (PDU)) est un document de planification stratégique élaboré par les autorités organisatrices de la mobilité (AOM), généralement les intercommunalités comme la Métropole Européenne de Lille. Il est obligatoire dans les agglomérations de plus de 100 000 habitants, ou facultatif sous forme de plan de mobilité « simplifié » (PDMS), pour les AOM de taille plus modeste. Ce plan « détermine les principes régissant l’organisation de la mobilité des personnes et du transport des marchandises, la circulation et le stationnement dans le ressort territorial de l’autorité organisatrice de la mobilité » (Code des transports, Article L1214-1). Il répond à une logique d’inclusivité et de durabilité des déplacements, en cohérence avec le droit à la mobilité et avec les objectifs de transition écologique qui comprennent tant la réduction des émissions de gaz à effet de serre que l’amélioration de la qualité de l’air.
Il concerne tous les modes de transport : transports en commun, mobilités actives (vélo, marche), véhicules particuliers empruntés seuls ou en covoiturage, logistique urbaine etc. Il répond à un objectif de baisse du trafic automobile.
Le plan de mobilités comprend un diagnostic, des orientations stratégiques, un programme d’actions et un dispositif d’évaluation. Il doit être compatible avec les SCoT, avec le PCAET et avec le SRADDET.
C’est un outil majeur pour améliorer l’accessibilité, réduire la congestion et favoriser une mobilité respectueuse de l’environnement et adaptée aux besoins des usagers.
| Les ZFE-m : un outil pour réduire les pollutions dues à la mobilité |
| Les Zones à Faibles Émissions mobilité (ZFE-m) sont des périmètres au sein desquels la circulation des véhicules les plus polluants est restreinte afin de réduire la pollution atmosphérique et les émissions de gaz à effet de serre. Elles constituent aujourd’hui l’un des principaux leviers nationaux pour décarboner les mobilités dans les grandes agglomérations françaises. Instaurées par la Loi d’orientation des mobilités (2019) et renforcées par la Loi Climat et Résilience (2021), elles sont obligatoires dans toutes les agglomérations de plus de 150 000 habitants présentant des dépassements récurrents des normes de qualité de l’air (NO₂). Les collectivités peuvent instaurer des ZFE volontairement sur d’autres territoires (compétence des autorités organisatrices des mobilités). Concrètement, les restrictions de circulation s’appliquent selon la classification Crit’Air (vignettes 0 à 5). C’est l’intercommunalité qui définit le périmètre géographique, le calendrier de montée en puissance des interdictions, et les modalités de contrôle et de dérogations. Le dispositif repose sur des arrêtés municipaux ou intercommunaux. Les ZFE s’inscrivent dans une logique de complémentarité avec les Plans de Mobilité (PdM), les Plans Climat-Air-Énergie Territoriaux (PCAET) et les Plans de Protection de l’Atmosphère (PPA). |
Le Plan Local d’Urbanisme (PLU/PLUi)
- Échelle : communale (PLU) ou intercommunale (PLUi)
- Objectif : règlementer l’usage du sol à l’échelle locale.
- Valeur juridique : document opposable aux tiers ; les autorisations d’urbanisme (permis de construire…) doivent le respecter.
- Équivalent wallon : Plan de secteur
Le Plan Local d’Urbanisme intercommunal (PLUi) est un document d’urbanisme qui fixe les règles de construction et d’aménagement à l’échelle de plusieurs communes regroupées dans une intercommunalité (EPCI). Il remplace les anciens PLU communaux quand la compétence a été transférée à l’échelon intercommunal.
Le PLUi définit des grandes orientations d’aménagement, de protection des espaces naturels et agricoles, de développement économique, de mobilités et d’habitat pour l’ensemble du territoire intercommunal.
Il comprend plusieurs pièces principales :
- Un Rapport de présentation : diagnostic du territoire, analyse des besoins, justification des choix.
- Un Projet d’Aménagement et de Développement Durables (PADD) : expose la stratégie politique du territoire.
- Des orientations d’aménagement et de programmation (OAP) : pour des secteurs à enjeux spécifiques. Elles correspondent aux schémas d’orientation locale en Wallonie.
- Un règlement écrit et graphique : précise les droits à construire selon les zones (urbaines, agricoles, naturelles…). Ce règlement correspond au guide communal d’urbanisme en Wallonie
Le PLUi doit être compatible avec le SCoT s’il existe, et respecter les lois nationales.
Le PLU(i) constitue le niveau opérationnel de la planification. En matière de mobilités, il traduit les orientations supérieures (SCoT, PdM) en règles concrètes :
- Conditions de desserte en transports collectifs des nouveaux quartiers,
- Prescriptions de stationnement (autos, vélos),
- Hiérarchisation des voies de circulation,
- Intégration des liaisons douces et des continuités cyclables,
- Localisation des pôles d’échanges et des zones logistiques.
Les OAP (Orientations d’Aménagement et de Programmation) sont un outil clé : elles permettent d’organiser l’urbanisation d’un secteur en lien avec une offre de mobilité adaptée (ex. : quartiers de gare, zones d’activités).
À noter, le PLUi peut prévoir des dispositions favorisant la compacité urbaine. Son règlement « peut imposer, dans des secteurs qu’il délimite au sein des secteurs situés à proximité des transports collectifs, existants ou programmés, une densité minimale de constructions » (Code de l’urbanisme, Article L151-26). Il peut aussi désinciter l’usage de la voiture individuelle puisque « lorsque les conditions de desserte par les transports publics réguliers le permettent, le règlement peut fixer un nombre maximal d’aires de stationnement pour les véhicules motorisés à réaliser lors de la construction de bâtiments destinés à un usage autre que d’habitation » (Code de l’urbanisme, Article L151-32).
Les documents de planification associés
Les « documents associés » aux documents de mobilité sont des documents qui interagissent avec ces derniers mais sans relever directement du droit des mobilités. On en compte trois principaux : Plan Climat Air Énergie Territorial (énergie-climat), Plan Local de l’Habitat (habitat) et Plan de Protection de l’Atmophère (qualité de l’air). Ils sont particulièrement intéressants car ils participent des politiques d’atténuation du changement climatique.
Le Plan Climat-Air-Énergie Territorial (PCAET)
- Échelle : intercommunalité de plus de 20 000 habitants
- Objectif : planifier, à l’échelle intercommunale, des actions pour atténuer les impacts du changement climatique, améliorer la qualité de l’air, développer les énergies renouvelables et adapter le territoire aux enjeux énergétiques et environnementaux.
- Valeur juridique : les PLU/PLUi doivent être compatibles avec le PCAET qui est donc opposable.
- Équivalent wallon : Schéma de Développement Territorial
Le Plan Climat-Air-Énergie Territorial (PCAET) est un document de planification stratégique obligatoire pour toutes les intercommunalités de plus de 20 000 habitants. Il a été instauré par la loi Grenelle II et renforcé par la loi de transition énergétique pour la croissance verte (2015). Il vise à organiser la transition énergétique et écologique à l’échelle locale.
Le PCAET comprend un diagnostic territorial (émissions de gaz à effet de serre, qualité de l’air, production et consommations énergétiques), une stratégie globale, des objectifs chiffrés (notamment en matière de réduction des émissions de GES), un programme d’actions, et un dispositif de suivi et d’évaluation.
Ses objectifs sont :
- Réduire les émissions de gaz à effet de serre (GES)
- Améliorer la qualité de l’air
- Développer les énergies renouvelables
- Mieux maîtriser la consommation d’énergie
- Renforcer la résilience face au changement climatique
Le PCAET doit être compatible avec les orientations du SRADDET et du Plan national intégré énergie-climat (PNIEC). Le PCAET n’est pas un document issu du droit des transports. Pour autant, il traite largement des mobilités dans la mesure où elles ont un impact important sur les émissions de GES et la qualité de l’air. Le programme d’actions du PCAET doit ainsi, dans de nombreux cas, comporter « un volet spécifique au développement de la mobilité sobre et décarbonée » (Code de l’environnement, Article L229-26).
Le Programme Local de l’Habitat (PLH)
- Échelle : intercommunale, généralement un Établissement Public de Coopération Intercommunale (EPCI).
- Objectif : définir une stratégie locale pour répondre aux besoins en logement et favoriser une offre diversifiée, équilibrée et adaptée aux habitants.
- Valeur juridique : les PLU/PLUi doivent être compatibles avec les orientations du PLH qui est donc opposable.
Le Programme Local de l’Habitat (PLH) est un document de planification stratégique de la politique de l’habitat, élaboré à l’échelle d’un établissement public de coopération intercommunale (EPCI). Il est obligatoire pour les intercommunalités compétentes en matière d’habitat, notamment celles couvertes par un SCoT.
Le PLH fixe, pour une durée de six ans, les orientations stratégiques et les objectifs quantitatifs et qualitatifs en matière de logement, dans le but de répondre aux besoins de la population, de favoriser la mixité sociale et de renforcer la cohésion territoriale.
Il comprend :
- Un diagnostic du parc de logements et des besoins en logement (logements sociaux, spécifiques, étudiants, etc.) ;
- Un document d’orientation ;
- Un programme d’actions précisant les moyens, les partenaires, les financements et le calendrier.
Le PLH doit être compatible avec le SCoT et être en cohérence avec les documents de planification régionaux comme le SRADDET. Il constitue un outil clé pour coordonner les politiques de l’habitat avec celles de l’urbanisme, de mobilité et du développement économique, et contribue à une offre de logement équilibrée, durable et à un coût accessible.
Le PLH a un lien avec l’enjeu mobilité puisque ses objectifs et principes « tiennent compte de […] la desserte en transports » (Code de la construction et de l’habitation, Article L302-1).
Plan de Protection de l’Atmosphère (PPA)
- Échelle : agglomérations de plus de 250 000 habitants et zones où certaines normes de qualité de l’air ne sont pas respectées ou risquent de ne pas l’être.
- Objectif : ramener la concentration en polluants dans l’atmosphère à un niveau conforme aux normes de qualité de l’air.
- Valeur juridique : les PdM doivent être compatibles avec le PPA. De même pour les PCAET.
Le Plan de Protection de l’Atmosphère (PPA) a été instauré par la Loi sur l’Air et l’Utilisation Rationnelle de l’Énergie de 1996 et a été renforcé avec la loi Grenelle II de 2010 et la Loi Climat et Résilience de 2021. Il est codifié aux articles L222-4 à L222-7 du Code de l’environnement.
Le PPA, arrêté par le préfet et élaboré par les services de l’État, est valable 5 ans. Il comprend :
- Le périmètre de la zone concernée, établi d’après les données sur la qualité de l’air et d’après une cartographie des principales sources d’émissions de polluants,
- Les informations nécessaires à l’inventaire et à l’évaluation de la qualité de l’air,
- Les objectifs de réduction des émissions, polluant par polluant et secteur par secteur,
- Les principales mesures (réglementaires ou d’accompagnement) à prendre pour réduire la pollution de fond et pendant les épisodes de pollution. Ces mesures concernent tous les secteurs d’émission de polluants atmosphériques (transports, bâtiments, industrie, agriculture),
- L’organisation du suivi de la mise en œuvre des mesures par tous les acteurs,
- Le délai sous lequel les normes réglementaires de qualité de l’air seront respectées.
Dans l’agglomération lilloise, un PPA est déployé : il s’agit du PPA des agglomérations de Lille et du bassin minier.
Glossaire
Planification – « Processus qui fixe des objectifs d’aménagement du territoire à atteindre, les moyens nécessaires, les étapes de réalisation, et plus récemment, les méthodes de suivi et d’évaluation » (source : Géoconfluences)
Aménagement du territoire – « L’ensemble des politiques mises en œuvre pour encadrer ou infléchir les évolutions d’un territoire. […] L’un des objectifs de l’aménagement du territoire peut être de corriger les déséquilibres. Les champs d’application des politiques d’aménagement du territoire peuvent être divers : armatures et réseaux urbains ; […] infrastructures et grands équipements considérés comme « structurants » ; […] ; préoccupations dites de « développement durable ». » (source : Géoconfluences)
Mobilité – La « mobilité désigne un changement de lieu accompli par une ou des personnes. […] Parmi les grands types de mobilités, on distingue :
- Les mobilités définitives ou de longue durée, appelées migrations ;
- Des mobilités plus temporaires comme le tourisme ou l’excursionnisme ;
- Les mobilités quotidiennes, qui sont liées aux deux précédentes, soit parce qu’elles relèvent des loisirs [ou du travail domestique], soit parce qu’elles relient domicile et travail et qu’elles dépendent donc du choix du lieu de résidence, donc d’une migration (ou mobilité résidentielle) accomplie dans le passé. » (source : Géoconfluences)
Bassin de mobilité – L’échelle locale sur laquelle les mobilités quotidiennes s’organisent par la coordination des acteurs locaux de la mobilité (Source : France Mobilités). Documents d’urbanisme – « L’ensemble des documents, en particulier des cartes, qui réglementent l’usage des sols » sur un territoire donné, du quartier à l’intercommunalité (source : Géoconfluences).
[1] Loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d’orientation des transports intérieurs
[2] Loi n° 96-1236 du 30 décembre 1996 sur l’air et l’utilisation rationnelle de l’énergie
[3] Loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains
[4] Loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement
[5] Loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République
[6] Loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains
[7] Loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets