Les documents de la planification territoriale en France

Le cadre juridique de l’aménagement du territoire en France

Le droit de l’aménagement du territoire en France repose sur un ensemble de lois et règlements qui encadrent la réalisation des documents locaux de planification.

Le Code de l’urbanisme constitue la base juridique principale, complétée par le Code de l’environnement et le Code général des collectivités territoriales. Des lois majeures ont marqué l’évolution du cadre normatif : la loi SRU (2000)¹, la loi Grenelle II (2010)², la loi ALUR (2014)³, la loi NOTRe (2015)⁴, et plus récemment la loi Climat et Résilience (2021)⁵.

Ces textes encadrent les documents d’urbanisme tels que le SRADDET, les SCoT ou PLU qui doivent respecter une logique de hiérarchie et de compatibilité, du local au national (cf partie II). Il convient d’y ajouter les « documents associés » qui ne sont pas des documents d’urbanisme mais interagissent avec ceux-ci : PCAET (énergie-climat), PdM (mobilités), PLH (habitat) (cf partie III).

L’État, les Régions, intercommunalités et communes partagent les compétences en matière de planification territoriale (cf fiche dédiée).

Les documents locaux stratégiques en matière d’aménagement du territoire et d’urbanisme

Les documents d’urbanisme désignent « l’ensemble des documents, en particulier des cartes, qui réglementent l’usage des sols » sur un territoire donné, du quartier à l’intercommunalité (source : Géoconfluences). C’est l’un des principaux outils de la planification urbaine qui désigne le « contrôle de l’urbanisation par le pouvoir politique, urbanisation étant entendue au sens ici de la croissance des villes » (source : Géoconfluences).

Le Schéma Régional d’Aménagement, de Développement Durable et d’Égalité des Territoires (SRADDET)

• Échelle : régionale

• Objectif : définir, à l’échelle régionale, une stratégie cohérente et durable d’aménagement du territoire visant à organiser le développement économique, les transports, l’habitat, la gestion des ressources et la transition écologique, tout en réduisant les inégalités territoriales.

• Valeur juridique : Il est opposable au SCoT ce qui signifie que l’on peut attaquer un SCoT en justice s’il contredit le SRADDET (ex : sur le taux d’artificialisation prévu).

Le Schéma Régional d’Aménagement, de Développement Durable et d’Égalité des Territoires (SRADDET) est un document de planification stratégique élaboré par le Conseil Régional. Il vise à coordonner les politiques régionales en matière d’aménagement du territoire, de transport, d’environnement, d’énergie, de gestion des déchets et d’égalité des territoires.

Le SRADDET fixe des objectifs à long terme pour un développement harmonieux, durable et équilibré du territoire régional. Il s’appuie sur deux volets : un rapport d’orientations (vision stratégique) et un fascicule de règles (prescriptions opposables). Ces règles sont contraignantes pour certains documents locaux comme les SCoT, plans de mobilité, ou PCAET, qui doivent être compatibles avec lui.

Le SRADDET remplace plusieurs schémas sectoriels antérieurs (Schéma régional climat air énergie – SRCAE, Plan régional de prévention et de gestion des déchets – PRPGD…) en les intégrant dans une logique cohérente. Il contribue à la lutte contre l’artificialisation des sols, à la préservation des ressources naturelles, à l’adaptation au changement climatique et à la réduction des inégalités territoriales.

Ce document stratégique guide les choix d’aménagement à l’échelle régionale tout en laissant une marge d’adaptation aux territoires locaux.

Le Schéma de Cohérence Territoriale (SCoT)

• Échelle : supra-intercommunale (ou intercommunale)
• Objectif : définir une stratégie d’aménagement et de développement durable à 20 ans.
• Valeur juridique : les documents locaux (PLU, cartes communales) doivent être compatibles avec le SCoT.

Le Schéma de Cohérence Territoriale (SCoT) est un document de planification intercommunal en matière d’aménagement du territoire. Il fixe les grandes orientations d’urbanisme, d’habitat, de mobilité, de développement économique et de protection de l’environnement à l’échelle d’un bassin de vie (souvent une intercommunalité ou un groupement d’intercommunalités).

Le SCoT vise à assurer la cohérence entre les politiques publiques locales dans une perspective de développement durable (lutte contre l’artificialisation des sols, transition énergétique…). Il encadre les documents d’urbanisme locaux, notamment les PLU (Plans Locaux d’Urbanisme), PLUi et cartes communales, qui doivent être compatibles avec lui.

Il comprend généralement trois volets :

• Un Rapport de présentation : diagnostic du territoire, justification des choix.

• Un Projet d’Aménagement Stratégique (PAS) : vision politique à long terme.

• Un Document d’Orientation et d’Objectifs (DOO) : règles opposables.

Le SCoT doit respecter les documents supra, notamment le SRADDET régional.

Le Plan Local d’Urbanisme (PLU/PLUi)

• Échelle : communale (PLU) ou intercommunale (PLUi)

• Objectif : règlementer l’usage du sol à l’échelle locale.

• Valeur juridique : document opposable aux tiers ; les autorisations d’urbanisme (permis de construire…) doivent le respecter

Le Plan Local d’Urbanisme intercommunal (PLUi) est un document d’urbanisme qui fixe les règles de construction et d’aménagement à l’échelle de plusieurs communes regroupées dans une intercommunalité (EPCI). Il remplace les anciens PLU communaux quand la compétence a été transférée à l’échelon intercommunal.

Le PLUi définit les grandes orientations d’aménagement, de protection des espaces naturels et agricoles, de développement économique, de mobilités et d’habitat pour l’ensemble du territoire intercommunal.

Il comprend plusieurs pièces principales :

• Un Rapport de présentation : diagnostic du territoire, analyse des besoins, justification des choix.
• Un Projet d’Aménagement et de Développement Durables (PADD) : expose la stratégie politique du territoire.
• Des orientations d’aménagement et de programmation (OAP) : pour des secteurs à enjeux spécifiques. Elles correspondent aux schémas d’orientation locale en Wallonie.
• Un règlement écrit et graphique : précise les droits à construire selon les zones (urbaines, agricoles, naturelles…). Ce règlement correspond au guide communal d’urbanisme en Wallonie.

Le PLUi doit être compatible avec le SCoT s’il existe, et respecter les lois nationales.

La carte communale

• Échelle : communes sans PLU
• Objectif : délimiter les zones constructibles
• Valeur juridique : document opposable aux tiers ; les autorisations d’urbanisme (permis de construire…) doivent le respecter.

La carte communale est un document d’urbanisme simplifié, destiné principalement aux communes peu peuplées ne disposant pas de Plan Local d’Urbanisme (PLU). Elle délimite les zones constructibles et inconstructibles du territoire communal, sans fixer de règles précises de constructibilité comme le fait un PLU.

Élaborée par la commune, en concertation avec l’État, la carte communale est soumise à enquête publique et doit être approuvée par le préfet. Elle doit respecter les lois nationales d’urbanisme et être compatible avec le SCoT, s’il existe.

La carte communale permet de maîtriser l’urbanisation tout en préservant les espaces agricoles et naturels. Dans les zones constructibles, les projets doivent respecter le Règlement National d’Urbanisme (RNU). C’est une solution adaptée aux communes rurales qui souhaitent encadrer leur développement sans élaborer un PLU complet.

Le permis de construire

• Échelle : commune ou intercommunalité (dans le cadre d’un PLUi), l’instruction est assurée par le maire ou le président de l’EPCI compétent en matière d’urbanisme. Dans certains cas, l’État reste compétent (notamment en l’absence de document d’urbanisme local).
• Objectif : autoriser les projets de construction en s’assurant qu’ils respectent les règles d’urbanisme en vigueur, notamment en matière de sécurité, d’intégration paysagère, d’usage du sol, et de conformité avec le PLU, PLUi ou carte communale.
• Valeur juridique : acte administratif individuel, le permis de construire doit être conforme aux documents d’urbanisme opposables (PLU, PLUi, carte communale, ou RNU) et est juridiquement contestable devant le juge administratif.

Le permis de construire est un acte réglementaire individuel délivré par l’autorité compétente (maire ou président de l’EPCI), qui autorise un projet de construction après vérification de sa conformité aux règles d’urbanisme applicables.

Il est encadré par le Code de l’urbanisme, notamment les articles L421-1 et suivants, et s’applique à la parcelle sur laquelle une construction est envisagée. Le permis est obligatoire pour les projets dépassant certains seuils de surface ou modifiant substantiellement un bâtiment existant.

Le permis s’appuie sur les documents d’urbanisme en vigueur sur le territoire concerné :

• PLU ou PLUi,
• Carte communale,
• ou à défaut, Règlement National d’Urbanisme (RNU).

Il doit être strictement conforme aux prescriptions du document applicable : zonage, hauteur, emprise, stationnement, aspect architectural, règles environnementales, etc.
Il ne crée pas de droit de propriété, mais autorise la réalisation du projet dans le cadre légal défini.

Le permis de construire est donc un outil fondamental de mise en œuvre opérationnelle des politiques d’urbanisme, permettant de garantir la cohérence entre les projets individuels et la stratégie collective d’aménagement du territoire.

Le permis d’aménager

• Échelle : autorité compétente en urbanisme, généralement le maire ou le président de l’intercommunalité (EPCI), selon que la compétence a été transférée ou non. L’instruction peut aussi être assurée par les services de l’État (Direction Départementale des Territoires en l’absence de PLU ou de PLUi.
• Objectif : encadrer juridiquement l’aménagement de terrains (lotissements, voiries, espaces publics, réseaux, aires de stationnement…), en s’assurant que les projets respectent les règles d’urbanisme en vigueur et s’intègrent de manière cohérente dans leur environnement.
• Valeur juridique : acte réglementaire à portée individuelle ayant une valeur contraignante, il doit être strictement conforme aux documents d’urbanisme (PLU, PLUi, carte communale, SCoT), et son non-respect peut entraîner des contentieux devant le juge administratif.

Le permis d’aménager est un acte administratif d’autorisation d’urbanisme qui permet de contrôler des projets d’aménagement foncier comme des lotissements, des campings, des aires de stationnement, ou des aménagements d’espaces publics.

Il est délivré après vérification de la conformité du projet aux règles applicables en matière de zonage, d’accessibilité, d’insertion paysagère, de desserte par les réseaux, de protection de l’environnement, etc.

Il constitue un outil opérationnel essentiel pour mettre en œuvre les orientations des documents de planification comme le PLU, le SCoT ou encore le SRADDET, dans une logique de gestion durable du foncier et d’aménagement maîtrisé du territoire.

Le permis d’aménager comprend généralement un plan de composition, des coupes, notices, études d’impact ou environnementales, selon la nature du projet. Il peut être soumis à des obligations de concertation, voire à évaluation environnementale, dans les cas définis par la réglementation.

Les documents supra-locaux complémentaires

• Le RNU (Règlement National d’Urbanisme) : s’applique en l’absence de document local

• Les servitudes d’utilité publique (SUP) : s’imposent aux documents locaux (ex : zones inondables, protection des monuments historiques)

Les documents de planification associés

Les « documents associés » aux documents d’urbanisme sont des documents qui interagissent avec ces derniers mais sans relever directement du droit de l’urbanisme. On en compte trois principaux : PCAET (énergie-climat), PdM (mobilités), PLH (habitat) (cf partie III). Ils nous intéressent tout particulièrement car ils participent des politiques d’atténuation du changement climatique. 

Le Plan Climat-Air-Énergie Territorial (PCAET)

• Échelle : intercommunalité de plus de 20 000 habitants
• Objectif : planifier, à l’échelle intercommunale, des actions pour atténuer les impacts du changement climatique, améliorer la qualité de l’air, développer les énergies renouvelables et adapter le territoire aux enjeux énergétiques et environnementaux.
• Valeur juridique : les PLU/PLUi doivent être compatibles avec le PCAET qui est donc opposable.

Le Plan Climat-Air-Énergie Territorial (PCAET) est un document de planification stratégique obligatoire pour toutes les intercommunalités de plus de 20 000 habitants. Il a été instauré par la loi Grenelle II et renforcé par la loi de transition énergétique pour la croissance verte (2015). Il vise à organiser la transition énergétique et écologique à l’échelle locale.

Le PCAET comprend un diagnostic territorial (émissions de gaz à effet de serre, qualité de l’air, consommations énergétiques), une stratégie globale, des objectifs chiffrés (notamment en matière de réduction des émissions de GES), un programme d’actions, et un dispositif de suivi et d’évaluation.

Ses objectifs sont :

• Réduire les émissions de gaz à effet de serre (GES)
• Améliorer la qualité de l’air
• Développer les énergies renouvelables
• Mieux maîtriser la consommation d’énergie
• Renforcer la résilience face au changement climatique

Le PCAET doit être compatible avec les orientations du SRADDET et du Plan national intégré énergie-climat (PNEC).

Le PCAET n’est pas un document d’urbanisme au sens strict : il n’a pas de portée réglementaire directe, mais les autres documents doivent le prendre en compte ou être compatibles avec ses objectifs. Il influence donc les choix de planification et les projets opérationnels.

Le Plan de Mobilités (PdM)

• Échelle : autorité organisatrice de la mobilité (AOM), généralement une intercommunalité, et peut couvrir un bassin de mobilité plus large via un syndicat mixte.
• Objectif : organiser les déplacements de manière durable et efficace, en favorisant les transports alternatifs à la voiture individuelle, pour répondre aux besoins des usagers tout en réduisant l’impact environnemental.
• Valeur juridique : les PLU/PLUi doivent être compatibles avec le PdM qui est donc opposable.

Le plan de mobilités (anciennement Plan de Déplacements Urbains – PDU) est un document de planification stratégique élaboré par les autorités organisatrices de la mobilité (AOM), généralement les intercommunalités. Il est obligatoire dans les agglomérations de plus de 100 000 habitants, mais peut aussi être mis en place à une échelle plus large, comme celle d’un syndicat mixte associé à un bassin de mobilité (un bassin de mobilité est l’échelle locale sur laquelle les mobilités quotidiennes s’organisent par la coordination des acteurs locaux de la mobilité).

Ce plan définit, pour une durée de 10 ans, une stratégie globale visant à organiser les déplacements de manière durable, inclusive et efficace, en cohérence avec les objectifs de transition écologique et de réduction des émissions de gaz à effet de serre.

Il concerne tous les modes de transport : transports en commun, mobilités actives (vélo, marche), véhicules particuliers, logistique urbaine, covoiturage, etc.

Le plan de mobilités comprend un diagnostic, des orientations stratégiques, un programme d’actions et un dispositif d’évaluation. Il doit être compatible avec les SCoT et avec le SRADDET et les autres politiques publiques (urbanisme, climat, santé).

C’est un outil majeur pour améliorer l’accessibilité, réduire la congestion et favoriser une mobilité respectueuse de l’environnement et adaptée aux besoins des usagers.

Programme local de l’habitat (PLH)

• Échelle : intercommunale, généralement un Établissement Public de Coopération Intercommunale (EPCI).
• Objectif : définir une stratégie locale pour répondre aux besoins en logement et favoriser une offre diversifiée, équilibrée et adaptée aux habitants.
• Valeur juridique : les PLU/PLUi doivent être compatibles avec les orientations du PLH qui est donc opposable.

Le Programme Local de l’Habitat (PLH) est un document de planification stratégique de la politique de l’habitat, élaboré à l’échelle d’un établissement public de coopération intercommunale (EPCI). Il est obligatoire pour les intercommunalités compétentes en matière d’habitat, notamment celles couvertes par un SCoT.

Le PLH fixe, pour une durée de six ans, les orientations stratégiques et les objectifs quantitatifs et qualitatifs en matière de logement, dans le but de répondre aux besoins de la population, de favoriser la mixité sociale et de renforcer la cohésion territoriale.

Il comprend :

• Un diagnostic du parc de logements et des besoins en logement (logements sociaux, spécifiques, étudiants, etc.) ;
• Un document d’orientation ;
• Un programme d’actions précisant les moyens, les partenaires, les financements et le calendrier.

Le PLH doit être compatible avec le SCoT, et en cohérence avec les documents régionaux comme le SRADDET. Il constitue un outil clé pour coordonner les politiques de l’habitat avec celles de l’urbanisme, de mobilité et du développement économique, et contribue à une offre de logement équilibrée, durable et à un coût accessible.

Glossaire

Planification : « processus qui fixe des objectifs d’aménagement du territoire à atteindre, les moyens nécessaires, les étapes de réalisation, et plus récemment, les méthodes de suivi et d’évaluation » (source : Géoconfluences)

Aménagement du territoire : « l’ensemble des politiques mises en œuvre pour encadrer ou infléchir les évolutions d’un territoire. […] L’un des objectifs de l’aménagement du territoire peut-être de corriger les déséquilibres. Les champs d’application des politiques d’aménagement du territoire peuvent être divers : armatures et réseaux urbains ; […] infrastructures et grands équipements considérés comme « structurants » ; […] ; préoccupations dites de « développement durable » (source : Géoconfluences).

Urbanisme : « réflexion théorique sur les formes urbaines et l’application pratique de cette réflexion dans l’espace » (source : Géoconfluences)

Planification urbaine : « contrôle de l’urbanisation par le pouvoir politique, urbanisation étant entendue au sens ici de la croissance des villes » (source : Géoconfluences)

Planification territoriale : « l’ensemble des documents qui organisent l’urbanisation et l’aménagement d’un territoire » (Source : Préfecture de la Vienne). Ces documents correspondent aux documents d’urbanisme. Les deux notions sont donc liées.

Documents d’urbanisme : « l’ensemble des documents, en particulier des cartes, qui réglementent l’usage des sols » sur un territoire donné, du quartier à l’intercommunalité (source : Géoconfluences).

Notes de bas de page

1. Loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains ↩︎
2. Loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement ↩︎
3. Loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové ↩︎
4. Loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République ↩︎
5. Loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets ↩︎