Les acteurs de la planification territoriale en France

En France la planification territoriale, c’est-à-dire l’ensemble des documents qui organisent l’urbanisation et l’aménagement d’un territoire, repose sur une organisation hiérarchisée et coordonnée entre plusieurs niveaux de collectivités et d’institutions. Chaque acteur dispose de compétences spécifiques en matière d’aménagement, d’urbanisme, de mobilité, d’environnement et de logement.

État

Rôle : il élabore les normes nationales (Code de l’urbanisme, Code de l’environnement…) en matière de planification urbaine. Il est garant de l’intérêt général et du respect des règles de droit nationales (lois, décrets, arrêtés). Il s’assure ainsi de l’application des objectifs nationaux comme le zéro artificialisation nette (ZAN) ou la neutralité carbone à l’horizon 2050.

L’État a un représentant à plusieurs échelons géographiques locaux :

• Préfet de région : Le préfet de région est le représentant de l’État à l’échelle régionale, chargé de coordonner l’action des préfets de département, de piloter les politiques publiques régionales (aménagement du territoire, développement économique, environnement, emploi, etc.) et d’assurer la cohérence de l’action de l’État avec les stratégies régionales, tout en veillant à l’application des lois et à l’exécution des décisions gouvernementales. Il s’appuie sur les services déconcentrés des ministères, notamment la direction régionale de l’environnement, de l’aménagement et du logement (DREAL) qui est sous la double tutelle du Ministère de la Transition écologique, de la Biodiversité, de la Forêt, de la Mer et de la Pêche et du ministère de l’Aménagement du territoire et de la Décentralisation.

• Préfet de département : Le préfet de département est le représentant de l’État à l’échelle départementale, chargé de l’application des lois, du maintien de l’ordre public et de la coordination des services déconcentrés, notamment la Direction Départementale des Territoires (DDT), chargé de mettre en œuvre, à l’échelle départementale, les politiques publiques liées à l’aménagement du territoire, à l’urbanisme, au logement, à l’agriculture, à l’environnement et à la prévention des risques. Le préfet contrôle la légalité des actes des collectivités territoriales et de leurs groupements et peut saisir le juge administratif en cas d’irrégularité. Il suit l’élaboration des documents d’urbanisme locaux, voire délivre les permis de construire dans les communes soumises au Règlement National d’Urbanisme.

Maire : le maire de chaque commune française a une double casquette :

• Représentant de l’État dans la commune : il agit sous l’autorité du préfet pour des missions administratives relevant de l’État. Cela comprend l’état civil (mariages, naissances, décès), l’organisation des élections, la publication des lois et règlements, et parfois l’exercice de la police administrative dans le cadre de l’ordre public.

• Chef de l’exécutif de la collectivité territoriale qu’est la commune : élu par le conseil municipal, il met en œuvre les décisions de ce conseil, gère le budget communal, conduit les politiques locales (urbanisme, école, voirie, culture, etc.) et dispose de pouvoirs de police municipale pour assurer la sécurité, la salubrité et la tranquillité publique.

Collectivités territoriales et leurs groupements

Contrairement à la Belgique, la France est un État unitaire. Seul l’État édicte des lois, par le biais de représentants élus au Parlement ou par la voie du référendum. Le Gouvernement est chargé de l’exécution de ces lois. Il exerce notamment un pouvoir réglementaire national qui lui permet de prendre des décrets ou arrêtés d’application. Les collectivités territoriales (Région, Département, Communes) et leurs groupements (Établissement Public de Coopération Intercommunale et syndicats mixtes) sont dotés de simples compétences administratives : leur pouvoir réglementaire est strictement local et encadré par la loi.

Région

Rôle : Elle est la collectivité cheffe de file en matière d’aménagement du territoire et de développement durable sur tout son périmètre.

Document-clé : SRADDET (Schéma Régional d’Aménagement, de Développement Durable et d’Égalité des Territoires) avec lequel de nombreux documents stratégiques locaux doivent être compatibles.

Autres compétences : mobilité, énergie-climat, biodiversité.

Département

Rôle : Acteur de la solidarité territoriale, impliqué à la marge dans la planification urbaine mais présent dans les politiques d’habitat social, de routes ou d’environnement (espaces naturels sensibles).

Intercommunalité (EPCI à fiscalité propre)

Rôle : Acteur central de la planification locale, l’intercommunalité, ou Établissement Public de Coopération Intercommunale à fiscalité propre, peut recouvrir plusieurs dénominations selon la taille de sa population :

• Métropole (ex : Métropole Européenne de Lille) au-delà de 400 000 habitants, sauf exceptions
• Communauté urbaine (ex : Communauté Urbaine de Dunkerque) entre 250 000 et 400 000 habitants, sauf exceptions
• Communauté d’agglomération (ex : Communauté d’Agglomération de la Porte du Hainaut) entre 50 000 habitants et 250 000 habitants, sauf exceptions.
• Communauté de communes (ex : Communauté de Communes Pévèle-Carembault), pas de seuil de population.

Compétences :

• Élaboration du PLUi (Plan Local d’Urbanisme intercommunal) et délivrance des autorisations d’urbanisme, quand la compétence a été transférée par les communes composant l’intercommunalité,
• Élaboration du PCAET, PLH, PdM.
• Pilotage des politiques d’aménagement de l’espace, y compris en matière de logement, de mobilité durable, et de développement économique local.

Le terme intercommunalité est réservé aux EPCI à fiscalité propre. Les communes peuvent également se regrouper via des syndicats de communes qui sont des EPCI sans fiscalité propre pour exercer, en commun, une ou plusieurs compétences dévolues à la commune. Dans le premier cas on parle de syndicat intercommunal à vocation unique (SIVU) et dans le second de syndicat intercommunal à vocations multiples (SIVOM).

Commune

Rôle : Autorité locale de proximité.

Compétences :

• Élabore le Plan Local d’Urbanisme (PLU) si la compétence n’a pas été transférée à l’intercommunalité
• Si elle n’a pas élaboré de PLU, la commune peut adopter une carte communale (document d’urbanisme simplifié) ou appliquer le Règlement National d’Urbanisme (RNU).
• Délivre les permis de construire (sauf transfert à l’EPCI à fiscalité propre ou à l’État). Interlocuteur direct des citoyens pour les projets de construction.

Syndicats mixtes

Rôle : Structures de coopération entre collectivités territoriales (Région, Département, Communes) pour élaborer des documents supra-communaux. Le périmètre du syndicat mixte varie en fonction de son champ thématique (aménagement du territoire, mobilités, habitat, eau…), dépassant souvent celui des intercommunalités.

Exemple : Syndicat de SCoT, syndicat de bassin pour la gestion de l’eau, syndicat de mobilité, pôle d’équilibre territorial et rural (PETR).

Autres acteurs de droit public

Acteurs nationaux

• Centre d’études et d’expertise sur les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement (Cerema) : cet établissement public à caractère administratif fournit un appui technique de référence en matière de mobilité, environnement, urbanisme et risques.

Équivalent wallon = AWAC

•  Agence nationale de l’habitat (ANAH) : cet établissement public à caractère administratif finance la rénovation de l’habitat privé, en lien avec les politiques locales de logement et d’urbanisme. C’est la partenaire des collectivités dans les opérations programmées d’amélioration de l’habitat (OPAH, PIG…).
• Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) : cet établissement public à caractère industriel et commercial (EPIC) pilote les projets de renouvellement urbain dans les quartiers prioritaires.

• Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME) : cet établissement public à caractère industriel et commercial est l’agence de la transition écologique française.

• Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) : cet établissement public à caractère administratif facilite l’accès des collectivités locales aux ressources nécessaires pour concrétiser leurs projets (ingénierie technique et financière, partenariats, subventions). Elle développe des programmes d’appui pour renforcer, en lien avec les élus, la cohésion des territoires en matière de transitions numérique, écologique, démographique.

L’ensemble de ces acteurs nationaux disposent d’antennes dans les différentes régions françaises.

Acteurs locaux

• Chambres consulaires : ces établissements publics à caractère administratif ont un apport sur la thématique économique (Chambre de Commerce et d’Industrie – CCI), agricole (Chambre d’Agriculture – CA) ou artisanal (Chambres de Métiers et de l’Artisanat) à un niveau régional et départemental.
• Établissements publics fonciers (EPF) : établissement public à caractère industriel et commercial (EPIC) qui a pour mission l’acquisition, le portage et le recyclage du foncier pour permettre des projets d’aménagement (logement, renouvellement urbain, etc.). On distingue les EPF d’État (ex : EPF Hauts-de-France) et les EPF locaux. Il n’existe pas d’EPF locaux sur le territoire d’étude du micro-projet Assoreduce.

Acteurs parapublics de droit privé

• Entreprises publiques locales (EPL) : elles jouent un rôle d’opérateurs d’aménagement, de construction ou de gestion d’équipements. Par exemple, création d’une zone d’aménagement concerté (ZAC), construction de logements, gestion de foncier ou d’équipements publics. Elles sont généralement créées au niveau régional ou intercommunal. Il existe deux types d’entreprises publiques locales :
• Sociétés d’économie mixte (SEM) : capital partagé entre collectivités publiques et partenaires privés.
• Sociétés publiques locales (SPL) : capital 100 % public, action uniquement pour les collectivités actionnaires.

• Agences d’urbanisme : ce sont des associations de droit privé à but non lucratif, créées par les collectivités. Elles ont pour mission l’appui technique et stratégique aux collectivités en matière d’urbanisme (études, prospective, cartographie, données territoriales). Elles accompagnent souvent l’élaboration de SCoT, PLUi ou PCAET. Pour la métropole lilloise, il s’agit de l’Agence de développement et d’urbanisme de Lille Métropole (ADULM).
• CAUE (Conseils d’architecture, d’urbanisme et de l’environnement) : associations à but non lucratif proposant un conseil gratuit aux collectivités et aux particuliers, au niveau départemental.

Instances consultatives

Conseil de développement :

• Échelle : EPCI (métropoles, communautés d’agglomération, PETR…).
• Rôle : espaces de participation citoyenne, regroupant des acteurs économiques, sociaux, associatifs et habitants.
• Missions : formuler des avis sur les projets de territoire (SCOT, PCAET, mobilités…), nourrir le débat public, relayer les attentes de la société civile.

Commission départementale de la nature, des paysages et des sites (CDNPS) :

• Échelle : départementale.
• Rôle : avis sur les projets ayant un impact paysager ou environnemental (classements, dérogations, grands projets…).
• Missions : protection des espaces naturels, avis sur les projets en site inscrit/classé, ou en zone Natura 2000.

Conseil Économique, Social et Environnemental Régional (CESER) :

• Échelle : régionale.
• Rôle : instance consultative des conseils régionaux, composée de représentants socio-économiques (syndicats, associations, entreprises, etc.).
• Missions : émettre des avis sur les politiques régionales (ex : SRADDET), contribuer à la réflexion stratégique régionale.

Table des acronymes

ADEME : Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie

ANAH : Agence nationale de l’habitat

ANCT : Agence nationale de la cohésion des territoires

ANRU : Agence nationale pour la rénovation urbaine

CAUE : Conseils d’architecture, d’urbanisme et de l’environnement

CC : Carte Communale

CD : Conseil Départemental

CEREMA : Centre d’études et d’expertise sur les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement

CESER : Conseil Économique, Social et Environnemental Régional

CR : Conseil Régional

CDNPS : Commission départementale de la nature, des paysages et des sites

DDT : Direction départementale des Territoires

DTADD : Directive territoriale d’aménagement et de Développement Durables

DREAL : Direction régionale de l’environnement, de l’aménagement et du logement

EPA : Établissement Public à caractère Administratif

EPF : Établissements publics fonciers

EPL : Entreprises publiques locales

EPCI : Établissement Public de Coopération Intercommunale

EPIC : Établissement Public Industriel et Commercial

PCAET : Plan Climat-Air-Énergie Territorial

PdM : Plan de Mobilité

PLH : Programme Local de l’Habitat

PLU(i) : Plan Local d’Urbanisme (intercommunal)

PPA : Plans de protection de l’atmosphère

RNU : Règlement National d’Urbanisme

SCoT : Schéma de Cohérence Territoriale

SRADDET : Schéma Régional d’Aménagement, de Développement Durable et d’Égalité des Territoires